Las prescripciones constitucionales –y su interpretación– son muy estrictas en lo que al principio de legalidad tributaria se refiere (entre específicos y relacionados, los arts. 4, 16, 17, 28, 29, 33, 39, 44, 52, 76, 99 inc. 3 y 126), y este aspecto es correctamente puntualizado por la recurrente, quien cita en este punto a la jurisprudencia de la Corte nacional que expresa al respecto; “constituye una garantía sustancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes… (y) abarca tanto a la creación de impuesto, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones” (CSJN, “Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones SA v. Tucumán, Provincia de s/ Acción declarativa”, 09/05/06).
A la luz de este principio, resulta claro que carece de relevancia si la diferencia que surge de las diferentes formas de cómputo (la derivada de la normativa provincial aplicable y la emanada de la municipal cuestionada) es o no elevada –y como dijimos, podría en todo caso eventualmente discutirse qué ocurriría si fuera inferior, pero ello no es del caso–, porque además de violentarse el principio de legalidad tributaria se está afectando el principio de capacidad contributiva de los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, que como bien se apunta, debe entenderse como un derivado lógico de la generalidad y la igualdad (arts. 4, 16 y 33 de la CN) y es el presupuesto indispensable que sustenta el ejercicio del poder tributario dentro de un cauce constitucional. Es claro –y ello constituye un hecho notorio de tal evidencia que no requiere prueba– que dentro en cualquier ciudad que se tome como ejemplo habrá inmuebles que por su localización, por ejemplo, por su proximidad a puntos estratégicos, tendrán un mayor valor por metro cuadrado que otros que estén más alejados, y que entonces la introducción de este nuevo parámetro (superficie) en reemplazo del legal (valor), generará que titulares de inmuebles con una mayor superficie pero con un menor valor por metro cuadrado –por ejemplo, por la lejanía respecto de puntos estratégicos– tributen más que otros que poseen menor superficie pero con un valor mucho mayor valor, o tributen igual que otros con la misma superficie pero con valores mayores o menores, provocando una situación de violación a la igualdad entre contribuyentes que por disposición de ley debieran oblar de otra manera.
Según el esquema previsto en los arts. 5 y 123 constitucionales, los diversos aspectos de la autonomía municipal –institucional, político, administrativo, económico y financiero–, deben ser establecidos por cada Constitución provincial, sitio donde debe reglarse el “alcance y contenido” de cada uno de aquellos contenidos, ajustándolos a los distintos tipos de municipios que puedan reconocerse en cada provincia, pues el art. 123 “no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes ‘institucional, político, administrativo, económico y financiero’ e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su ‘alcance y contenido’. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan…con el mayor grado de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123º.” (“Municipalidad de La Plata c. Provincia de Buenos Aires”). Y en el mismo sentido: “la autonomía municipal consagrada en la Constitución Nacional de 1994 en nada modifica el criterio aquí expuesto, ni aún cuando la materia en debate fuera considerada de las que la Carta Magna atribuye como propias del municipio. En efecto, es del caso recordar que VE en Fallos: 325:1249 dejó sentado que el Artículo 123 de la Constitución Nacional –incorporado a la reforma de 1994– no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes ‘institucional, político, administrativo, económico y financiero’ e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su ‘alcance y contenido’. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (Artículos 121, 122, 124 y 125 de la Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el Artículo 123.”(“Cadegua c. Municipalidad de Junín”).
En ausencia de reconocimiento constitucional o legal provincial, o en el caso en que se dicten regulaciones que involucren algunos de los ámbitos autonómicos que deben ser reconocidos por la provincia con afección del núcleo esencial de alguna de las autonomías que deben reconocerse a los municipios, la judicatura se encuentra habilitada para invalidar tales normativas.
Aún desde la incorporación de la impronta autonómica al texto constitucional del art. 123, la Corte no ha elaborado una doctrina consolidada a su respecto, sino que ha sido decididamente casuística y estrictamente limitada al puntual aspecto discutido en el fallo (Borello), pudiendo concluirse de lo observado en los fallos revistados que entre los ámbitos autonómicos mencionados por el art. 123 constitucional la defensa más enérgica y decidida se ha referido estrictamente a la autonomía política (“Ponce”).
En cualquier caso, aún desde antes de la reforma constitucional de 1994, en lo relativo a la autonomía económica y financiera, y más concretamente respecto de los aspectos tributarios, la doctrina de la Corte ha seguido un hilo conductor invariable en el sentido de no reconocer a los municipios potestades originarias que no vengan derivadas de una normativa provincial que las habilite, pues “De acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121°), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos, y las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5° y 123°)” (“Telefónica”), exigiendo al municipio demostrar que la normativa provincial “ponga en peligro la subsistencia de la comuna, pues el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución Nacional, causándole de ese modo un gravamen, y debe probar, además, que ello ocurre en el caso concreto…” (“F.A.E.”).
Siempre que un tributo creado no responda a las pautas que le fueran prefijadas jurisprudencial o legalmente, debe invalidarse (“Laboratorios Raffo”).
Así las cosas, luce obvio que –y aún cuando a parte no ha sido argumento de la demandada y tampoco ha sido materia de prueba– más allá de la eventual razonabilidad que en abstracto pudiera ostentar el tributo en la lógica de la ordenanza dictada (v.gr., en cuanto a los eventuales ajustes que pretendiese hacer respecto de los medios escogidos por el legislador provincial respecto de los fines propuestos, p.ej., si resultase que la fórmula escogida por el municipio fuera más justa que la adoptada por la provincia en términos mayor equidad en la distribución de la carga con relación al peso del costo del servicio que se presta con lo recaudado por la tasa), no resulta empresa fácil convalidar en términos constitucionales la invasión de atribuciones que siguen siendo materia que deben definir las provincias –por Constitución y por ley– aún cuando tal decisión fuera habilitar a los municipios para fijar la base imponible de los tributos (lo que obviamente la provincia no hizo en este caso y además los sujeta a avalúos que ella misma fija).
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