La especial finalidad y destinatario del procedimiento disciplinario tiene como consecuencia un régimen jurídico específico para este sector del ordenamiento jurídico, independiente del procedimiento penal, sin perjuicio de que, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación “…al constituir las sanciones disciplinarias el ejercicio de un inocultable y auténtico ius punendi que incide desfavorablemente en la esfera de derechos del sujeto, esas sanciones no pueden desentenderse en su aplicación de las exigencias mínimas e imprescindibles emanadas del estatuto fundamental.
En el ámbito provincial, el principio era que el ejercicio del poder disciplinario por la administración escapaba a la órbita revisora de la autoridad judicial (art.12 inc. c) ley 4106), salvo vicio de ilegitimidad por incompetencia o violación de formas sustanciales. Esta postura fue flexibilizándose en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia local, entendiendo el Máximo Tribunal que “…aparte del contralor de la competencia y de las formas sustanciales -entre los que se incluye la expresión de los motivos que fundamentan la resolución de cesantía y la prueba de los supuestos básicos de ésta- pertenece al Tribunal verificar si los motivos son congruentes con el orden jurídico integral y están orientados al bien del servicio, y si la estimativa de aquellos supuestos no excede el alcance de la discrecionalidad incurriendo en arbitrariedad.
La ley 11.330, a diferencia de su antecesora, ha suprimido como excepción a la viabilidad del recurso las resoluciones de la administración que importen el ejercicio de facultades disciplinarias, permitiendo en consecuencia su revisabilidad como principio, en el caso particular y en el aspecto que abordamos si se encuentran probados los hechos que constituyeron la causa del acto sancionatorio, si bien subsiste en razón de la naturaleza de la potestad ejercida la posibilidad de que la administración, dentro de los límites de razonabilidad, tipifique la conducta y gradúe la sanción conforme a un margen de apreciación que le es propio, respetando los principios de legalidad y del debido proceso. El control de legitimidad del acto “se extiende a determinar si los “hechos” o “antecedentes” invocados por la administración para emitir el acto discrecional, han o no existido en realidad…” (Conf. Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T. III-B, 4° Ed., pág.445).
Lo precedentemente expuesto conduce a concluir, que es potestad jurisdiccional la revisión de una sanción disciplinaria impuesta por la administración, vía recurso contencioso administrativo, a los fines de analizar su legitimidad, máxime como en el caso en que se postula la inexistencia de la prueba de su autoría o culpabilidad, ello dentro de los límites a que hemos hecho referencia.
Ello resulta lógico en relación a la naturaleza del procedimiento de información sumaria, enmarcado dentro de las potestades de contralor interno de la administración cuya finalidad es esclarecer presuntas irregularidades en su funcionamiento a los fines de deslindar las responsabilidades consiguientes, esclarecimiento que supone el tiempo necesario a tal fin, en particular a la actividad que debe desarrollarse: informes, recepcionar declaraciones, ordenar pericias, etc. a los efectos de establecer si han existido o no irregularidades y en función de ello y de la gravedad de las mismas, disponer la instrucción de sumario.
Así ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “…la garantía de la defensa en juicio no requiere que se asegure a quien la ejercita la exención de responsabilidad por el sólo transcurso del tiempo (Fallos: 193:326 y 211:1684), criterio que resulta de aplicación en el ordenamiento disciplinario”; y en especial, en el caso “Trimarco” (Fallos: 256:97) señaló: “Que la doctrina que condujo a la jurisprudencia clásica de esta Corte a proscribir la prescripción de la acción, en materia sancionatoria disciplinaria, lleva por las mismas razones a la interpretación estricta de los preceptos que la admiten, como son los arts. 16 y 18 del decreto 11.353/59”, por lo que no existiendo plazo de prescripción de la acción, tampoco existe en el ordenamiento disciplinario aplicable plazo de caducidad de la instancia sumarial, salvo el plazo previsto para la iniciación del sumario del art. 115 de la ley 9286 y para el caso de que no se trate de actos o hechos que lesionan el patrimonio del Estado.
La motivación debe indicar el razonamiento mediante el cual la Administración Pública, teniendo presente los presupuestos de hecho y de derecho, y aplicando las reglas de la buena administración, se ha determinado para dictar el acto y darle contenido. Concretamente, la autoridad administrativa necesariamente debe justificar el acto mediante la exposición de los presupuestos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento. Además la motivación debe ser suficiente, de modo que su amplitud permita reconstruir en cada caso concreto el proceso lógico a través del cual la actividad administrativa se ha formado y sirva para poner de manifiesto la concatenación que vincula las distintas proposiciones, sin embargo en este último aspecto no es necesario que se enuncie detallada y minuciosamente dicha concatenación siendo suficiente que sin excesiva dificultad pueda deducirse el nexo existente entre las distintas argumentaciones de modo tal que la lectura del acto, como señalara nuestro Alto tribunal local en “Laporta s/Recurso de Inconstitucionalidad, A. y S. T. 40, pág. 25, “permita comprender los antecedentes del caso, su encuadre jurídico y la respectiva fundamentación de la tesitura en definitiva sustentada”.
Tanto la Procuración del Tesoro como la Corte Suprema de Justicia de la Nación han interpretado que la actividad administrativa disciplinaria es de carácter discrecional, tanto en el encuadre de los hechos, en la decisión de sancionar y en la elección, en su caso, del castigo a aplicar (Fallos: 275:62; 275:52; J.A., 1984-574); pero aun cuando se entendiera que no constituye una potestad discrecional, sino un concepto jurídicamente indeterminado, como postula alguna doctrina y reciente jurisprudencia, que admite una unidad de solución justa, en cuanto a la descripción de los hechos y a su calificación, la libertad de apreciación se mantiene respecto a la determinación de la sanción. Sobre el particular no debe olvidarse que “la motivación puede resultar de otros actos o de otras fases del procedimiento de formación del acto” (Giannini, Massimo S., “Motivazione- Motivazione dellatto Amministrativo”, Enciclopedia del Diritto, Vol. XXVII, Milán, Giuffré Editore, 1977, p. 257)
Dado que el tema en tratamiento refiere a determinar el verdadero sentido y alcance de la facultad ejercida por la administración al aplicar la medida preventiva, meramente precautoria, insertada en el inter procedimental sumarial, la misma justamente por su naturaleza, previa a la resolución definitiva, sólo puede serlo por tiempo determinado, para no transformarse en una suspensión a título de sanción anticipada.
Siendo de aplicación al caso la normativa del régimen disciplinario reglado en la ley 9286, se advierte legítima la facultad discrecional de la administración de disponer preventivamente la suspensión o en su caso el traslado del agente, cuando lo considere necesario para el esclarecimiento de los hechos motivo de investigación o cuando su presencia en el cargo sea incompatible con el estado de autos. Si se resuelve por la suspensión, que involucra la prohibición a ejercer su función, con la correlativa privación del sueldo durante el lapso de tiempo que la medida dispuso, el legislador estableció específicamente un límite a la discrecionalidad administrativa de hasta noventa días, de modo tal que excedido el mismo, el acto se encuentra reglado por imperativo legal, debiendo el agente ser reintegrado, pudiendo, en su caso y si así lo estima necesario la administración, sustituirse aquella medida por su traslado preventivo, si persisten en el tiempo las causales previstas normativamente para la adopción de dicha medida preventiva.
Luego, no puede caber duda que en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la ley 9286, la administración puede disponer legítimamente una suspensión preventiva por el término máximo de 90 días, y finalizado tal plazo cualquier prórroga de la misma resulta ilegítima por configurar una sanción anticipada, teniendo la administración estatutariamente otros medios a los fines de impedir que el agente, de mantenerse en su cargo, perturbe la investigación.
En suma, la norma del artículo 124 de la ley 9286 es clara en cuanto a que la medida preventiva de suspensión no puede extenderse más allá de noventa días, resultando ilegítima su aplicación en la medida que exceda dicho plazo legal.
Conclusión de lo precedentemente expuesto es que debe reconocerse… el pago de los salarios que ilegítimamente dejó de percibir por el término en que la administración excedió el plazo de suspensión preventiva al que se encontraba facultada conforme a la norma aplicable.
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